土地一阶开发模式哪家强 我来给你讲一讲

2030年我国城镇化率的目标为70%，在此目标的导向下，各地都在大力推进新型城镇化建设，如何做好新型城镇化，需要从区域开发运营的角度入手，区域开发运营是以土地运营为基础，以产业运作为保障，以资本运作为核心，通过提升新城的整体价值来获得未来投资收益。土地一阶开发作为区域开发运营的开始，重要性不言而喻，可以说目前政府和社会资本想要参与新型城镇化建设，让相关项目顺利落地，须重视土地一阶开发这一关键基础工作。如何选择土地一阶开发的模式是本文想要探讨的内容。

对于“土地一阶开发”这一概念，目前并未出现在全国性的法律法规中，只有在一些地方性法律法规中得到解释。

土地一阶开发早些被定义是在2002年发布的《北京市土地一阶开发管理暂行办法》中，其条二规定“本办法所称土地一阶开发，是指政府对中关村科技园区范围内的国有土地，统一进行拆迁、市政基础设施建设的行为。”随后2005年的《北京市土地储备和一阶开发暂行办法》以及2006年的《北京市土地一阶开发项目招标投标暂行办法》都进一步对土地一阶开发进行了定义，认为其包括前期手续办理，组织征地拆迁和市政基础设施建设，终达到供地的条件。

为了较好的把握和理解土地一阶开发的内涵，我们需要引入土地储备这一概念，将其与土地一阶开发相对比。土地一阶开发其实是伴随着土地储备这一政府行为应运而生的，在我国实行招拍挂土地出让制度之前，并未严格区分土地一二级开发，没有熟地出让这一说法。1999年左右我国对经营性用地实行了招拍挂制度，至此土地储备和土地一阶开发正式推广开来，招拍挂制度也使得土地一阶开发和二级开发成为两个相对独立的过程。根据2017年新修订的《土地储备管理办法》，条二指出土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。可以看出，土地储备大致可以分为三个主要步骤：①征购②土地前期开发③土地存储及出让，进一步根据财综[2018]8号文《土地储备资金财务管理办法》中有关土地储备资金的使用范围可以得出：征购是指征收、收购、优先购买或收回土地，支付土地价款或征地和拆迁补偿费用；土地前期开发是指与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。结合之前关于“土地一阶开发”的阐述，我们可以看出土地储备包含土地一阶开发，土地储备的前两个步骤可以等同于土地一阶开发。

考虑到我国土地储备利用制度和土地出让制度，本文定义土地一阶开发的内涵为：在符合城乡规划、土地利用规划的前提下，由政府或者政府通过授权委托和招投标确定的具备相关资质的企业对一定范围内的土地进行征收、拆迁、补偿、安置并进行基础设施及公建配套设施的建设，使该区域土地达到“N通一平”（熟地）的建设条件的全过程。

2018版的《土地储备管理办法》中明确规定了土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作，国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理，并定期更新。可见，进行土地储备的责任主体只能是政府，并且土地储备机构作为仅有实施主体。但通过之前分析，土地一阶开发作为土地储备的重要环节，完全可以引入市场机制，通过竞争性选择企业承接土地一阶开发工作。

通过查阅文献及各地实际案例，笔者认为根据政府和企业在土地一阶开发中所处的不同位置，相互博弈的程度可以将土地一阶开发模式分为以下四种：

该模式下，土地储备机构全权负责土地一阶开发，每一个环节都由土地储备机构或政府组建项目公司（也就是我们熟知的城投公司）进行实施，开发建设后将熟地交由国土资源主管部门，再面向市场以“招拍挂” 方式公开出让。例如：北京市在一阶开发时，由土储所负责前期的规划、方案的报批，通过财政拨款或土地储备贷款筹措资金，终完成一阶开发后交由土地交易所招拍挂。再如：上海市是由上海市土地储备所和上海市地产集体联合完成，由土地储备所针对拆迁补偿部分进行协商，达成一致后，由地产集团具体负责拆迁和后期的基础设施建设。

可以看出政府为主体模式下，土地一阶开发可以较快的完成，特别是政府的天然属性使得在征地拆迁上具有得天独厚的优势，而一阶开发中征地拆迁又是其中的难点和风险点，此种模式有利于土地储备工作的快速推进。同时政府又可以牢牢把控土地市场价格，避免土地增值收益流失。但是另一方面，土地开发过程中所产生的所有资金需求都要由政府来承担完成，资金压力较大。

值得注意的是，国土资源部于2010年进行“两整治一改革”专项行动，提到：土地储备机构须与其下设或挂靠的从事土地开发相关业务的机构脱钩，土地前期开发须按规定通过招投标方式选择工程实施单位。而2016年发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》又再一次强调：各地区应当将现有土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分，从现有土地储备机构中剥离出去或转为企业。并进一步规范土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。可见结合目前地方政府债务高筑的形势，政府为主体的一阶开发模式越来越受到限制，也越来越不被选择。

该模式下，主要的特征是企业集一阶开发和二级开发于一身，完全掌控地块的价值。常见有两类：一类是我国实行招拍挂制度初期，经常实行的毛地出让方式，企业在一阶开发完成后，可以选择进行二级开发或者转让土地使用权进行获利。二类是如某些省市的城中村政策可以让企业在一阶开发后顺利低价定向摘牌，曲线拿地从而获利。

这种开发模式目前看来会给城市发展带来隐患。首先，地价偏低，政府不能从中充分收益，无法达到补贴财政的作用。其次企业可能会为了追求高利润，而拖延宗地的开发，等待市场上行时再开发或转让，造成土地闲置，这其实与我国目前的城镇化政策是相悖的。随着我国土地储备制度的完善，企业为主体的一阶开发模式渐渐已经被禁止。

该种模式是在政府作为土地储备的主体下，通过竞争性选择，把土地一阶开发的相关业务交由社会力量实施，社会力量扮演承接主体或供应商的角色，一阶开发完成后由国土部门进行招拍挂在二级市场进行交易，终形成政府为主体、市场运作、企业参与的良性机制。它的特点是企业和政府部门可以进行明确的责任划分和业务分工，同时，对一阶土地和二级土地的市场也进行了清晰的界定和隔离。企业在一阶开发过程中，负责从资金筹措到基础设施建设的全过程，政府能有效利用市场资源，减轻政府资金和管理上的压力。

需要注意的是该种模式下，当前政策实行的是“负面清单”制，需要严格按财综[2016]4号文《关于关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》和财预[2017]87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》规定的路径实施，即：土地一阶开发分为土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务和储备土地的前期开发两个环节，其中储备土地的前期开发严禁作为政府购买服务。那么政府在选择社会力量进行土地一阶开发时，需要针对拆迁安置补偿服务采用政府购买服务模式而土地的前期开发采用政府采购工程模式进行区分，才能满足合规性。

土地一阶开发采用PPP模式是目前国家和社会资本在探索的一种全新的合作思路。发改委[2014]27号文和财政部财金[2014]76号文都对PPP模式作出了解释，分别为：政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营权、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系；政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理收益。通过以上对PPP的描述，可以发现土地一阶开发中的征地拆迁安置服务和基础设施、公建配套的建设都具备公共产品或服务特性，而传统的土地一阶开发中通过竞争性方式利用社会力量去承接相应业务等等这些特点与PPP模式存在高度相似性。所以笔者认为PPP模式是土地一阶开发的未来趋势，即使财金91号文中提到PPP项目主体或其他社会资本不能作为项目主体进行土地收储和前期开发工作，也并不代表国家对于土地一阶开发采用PPP这种模式进行了限制，这恰恰表示国家希望规范化的用PPP来推进土地一阶开发工作。

需要注意的是，在采用PPP模式时要注意项目合规性问题，现行规范下，单独的土地一阶开发是不能作为PPP项目实施的，也就是仅有征地拆迁和基础设施建设等内容而无运营的一阶开发,本质还是BT，这与政府想构建的政企长期合作关系相背离，经过查阅新的进入财政部PPP项目库的示范项目（第四批次）后，笔者认为目前土地一阶开发项目采用PPP模式主要集中在两类：

（1）一类是传统土地一阶开发模式加后期运维服务，也即企业不仅要完成土地平整、基础设施及公共设施的建设工作，更重要的是对道路管廊等基础设施进行运营维护，对医院、学校、文化等公共设施进行经营管理。由于PPP的合作期限为十年以上，所以想采用PPP模式来进行土地一阶开发就须加入运营服务等内容。这类PPP项目前景并不明朗，因其有盈利能力有限且投资回收期长等弊端。

（2）二类是广义土地一阶开发，即产城交互理念下的区域综合开发或特色小镇项目。这类土地一阶开发PPP项目是从顶层设计、横向打造、竖向打造、产业运营四个方面入手，不仅要负责一类PPP项目的全部内容，还要进行产业研究、园区品牌塑造、招商服务、企业发展服务等内容。本质就是为政府提供区域开发的一揽子解决方案，产业导入是其中的关注点，土地一阶开发作为载体为后续区域综合开发做好准备，终区域各方面得到本质提升，政府也获取了土地增值收益和税收收益，城镇化率不高、城乡二元化问题得到解决，这与目前国家大力推广的新型城镇化建设是契合的。

文：唐昊

编辑：张琳

来源：中建重固